Apuntes para una

Descentralización con Inversión

1. Qué se tiene

1.1. Descentralización y Regionalización

Los problemas generados por el centralismo son múltiples y diversos pero talvez el mayor sea el atraso en que se encuentran los pueblos del interior del país. El revertir esto significa no sólo cumplir con lo señalado por la Constitución en lo referido a los deberes primordiales del Estado, esto es, el promover el bienestar general de la población fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación, sino también el devolver la dignidad a los millones de personas que habitan en el interior de nuestro país.

Sin embargo; para que este hecho se produzca debe tenerse presente que esta malformación también significa: acumulación de poder y deformación del estado como tal, así como de los sistemas de gobierno, tanto que, para la población en general, la percepción que se tiene del Estado es sólo el Poder Ejecutivo, ignorándose casi por completo que las Municipalidades no son solo instancias administrativas sino los órganos de Gobierno Local, reconocidas por la propia Constitución.

Es fácil entender que, para tener nuestro país desarrollado y  equilibrado se debería dejar de hacer las cosas tal cual hasta ahora se han hecho y/o hacerlas de tal manera que se cumplan las leyes como fueron concebidas originalmente, pero ¿cuál es el momento de partida y/o cuáles las reglas de juego iniciales?

Si la identificación de este momento fuese sencillo y éste fuera el hecho se trataría de poner las cosas nuevamente en su lugar, pero como esto posiblemente no sea factible ya que todo es  dinámico y los cambios se producen permanentemente, un programa descentralizador debe partir del ahora, tomando en cuenta lo que se tiene, corrigiéndolo y/o mejorándolo para así poder señalar el cómo.

Frente a la pregunta ¿cómo descentralizar? debería tenerse presente el ¿para qué?, y junto con esto, ¿estamos dispuestos a delegar autoridad, o cómo siempre sólo responsabilidad?. Si el para qué, es, para devolver la dignidad de la población, especialmente la que se ha quedado en las etapas previas del desarrollo, creo que debería iniciarse una serie de actos que hagan de este momento un punto de partida. Para este efecto, la descentralización con inversión es una buena respuesta.

Si invertir es emplear el tiempo y/o los caudales en aplicaciones productivas, las motivaciones que mueven al inversionista no siempre están basadas sólo en la rentabilidad económica sino también en las expectativas de carácter social, especialmente en el caso de los emigrantes que fuera de su lugar han encontrado el éxito, intelectual y/o económico. Este tipo de personajes, que son muchos y no sólo en el país, sienten la necesidad de retornar, inicialmente, por nostalgia, pero cuando lo hacen quisieran tener la oportunidad de iniciar un programa de retorno como inversionistas, para articular su tierra con los mercados que conoce; pero lógicamente como cualquier persona o entidad que pone su dinero quisieran un mínimo de condiciones que le garanticen que su inversión va ha obtener la rentabilidad que espera pero sobre todo que se le de la seguridad y garantía de que las reglas de juego con las que va a entrar se respeten.

Si un país para atraer a los grandes capitales se preocupa tanto por mantener bajo el factor riesgo/país y se esmera en mostrar las mejores condiciones para el ingreso de inversionistas, creo que las mismas preocupaciones deberían tenerse para el caso de los inversionistas que deseen retornar a sus poblaciones en el interior; no necesariamente a vivir pero si a invertir y con este hecho generar fuentes de trabajo, que por su efecto multiplicador  beneficiará a la sociedad en su conjunto.

Un programa de descentralización con inversión debería llenar estas expectativas.

1.2. Hacia la descentralización

Desde esta perspectiva el marco referencial para plantear una descentralización con inversión tiene, necesariamente, como partida el análisis de la actual coyuntura político económica del país, a la luz de lo sucedido en estos últimos años en todo lo referido con el tema de la descentralización. Y en relación con este tema, según diversos autores, especialmente los que participaron en los Task Forces (junio a octubre de 1,999) que el Instituto APOYO convocó, se puede señalar la siguiente secuencia de hechos y actos que nos dan una idea general de lo sucedido:

  1. La Constitución del 79 señalaba que la descentralización se efectuaba de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización y las Regiones se creaban por Ley, entre otras, a iniciativa del poder Ejecutivo. Y se disponía que los miembros de la Asamblea Regional sean elegidos por sufragio directo; así mismo, otorgaba como plazo máximo, tres años, para presentar el plan nacional de regionalización y cuatro años siguientes como plazo para la creación de las Regiones. Plazos que regían a partir de la instalación del Gobierno Constitucional.
  2. En el año 1989 se transfirió las  funciones de los ministerios hacia gobiernos regionales que hasta ese momento no existían y que se debían conformar sobre una arbitraria agrupación de departamentos, manejados por asambleas integradas por "representantes de la sociedad organizada" no elegidos por sufragio directo.
  3. En 1992 el gobierno central intervino los gobiernos regionales, y dispuso la instalación de Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), cada uno de ellos con presidentes regionales "designados" por el Ministerio de la Presidencia. Los CTAR fueron adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se defina la estrategia de descentralización.
  4. Con esta medida, el aparato estatal (poder ejecutivo) del interior del país se mantuvo presupuestálmente bajo el Ministerio de la Presidencia, y se reconoció a los ministerios una autoridad "funcional" sobre las dependencias sectoriales correspondientes de los CTAR.
  5. En 1993 se promulga una nueva Constitución la que nos señala que:  El Estado es uno e indivisible. Y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado; indicando muy claramente en el Artículo 188 que la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. Y en el 189, el territorio de la República  se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
  6. Y en relación a las Regiones el Artículo 190° menciona, que, "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes". Señalando muy claramente que el presidente de la región debe ser elegido por sufragio directo por un periodo de cinco años.
  7. La octava disposición final de la Constitución vigente otorga prioridad en la agenda legislativa a las "normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a mas tardar en 1995". Al Haber transcurrido este plazo sin que se expida una ley que regule la conformación, competencias y funciones de las regiones, así como el hecho de no haberse elegido autoridades regionales ha puesto en situación de incumplimiento al Congreso y al Gobierno.
  8. En 1998, la Ley Marco de Descentralización, creó un CTAR para cada departamento y dispuso la incorporación de los órganos sectoriales de los CTAR a los respectivos ministerios, lo que implicaba una reducción sustancial del tamaño y funciones de los CTAR. Sin embargo antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR. En consecuencia, la presencia del Poder Ejecutivo en el interior del país es desordenada y, en muchos aspectos, limitada. Los ministerios actúan a través de las direcciones departamentales, instancias que tienen una doble dependencia, lo que ocasiona constantes dificultades administrativas y resta efectividad a la gestión pública.
  9. En este contexto, los CTAR, algunos ministerios y diversos organismos del gobierno central ejecutan directamente inversiones de carácter local, en competencia o en coordinación con las municipalidades; este esquema no fomenta el desarrollo de la capacidad de gestión de los gobiernos locales y no aprovecha las potenciales ventajas de una descentralización que, bajo los incentivos correctos, facilitaría el control de la población sobre sus autoridades.

Y, hacíamos mención en la Primera Edición (junio 2001): "debe señalarse que todos los intentos de descentralización y/o regionalización realizados desde Lima, han generado sólo mucha confusión  y desorden en el manejo de la cosa pública, provocando desconcierto y falta de una adecuada orientación en la población".

1.3. ¿Hacia la regionalización?

Luego de Junio del 2001 a la fecha (Agosto del 2003), se han producido hechos de mucha trascendencia para el proceso de la descentralización en nuestro país. Por esta razón en este capítulo voy a señalar los más importantes, haciendo y/o trascribiendo un resumen de los principales actos legales que se produjeron, resaltando sobre todo los conceptos relacionados con la gobernabilidad de nuestro país y la facilitación para las oportunidades de inversión que consoliden éste proceso.

  1. El 6 de marzo del 2002 se promulgó la LEY Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización; teniendo como artículo único, el objeto de la ley que modifica la estructura del estado, creando los gobiernos regionales. Sus principales características son:
    • La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
    • Es un proceso que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
    • El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación.
    • Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
    • La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades.
    • Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
    • Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Y promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
    • Se definen las competencias y los bienes y rentas de las diferentes instancias de Gobierno; así como su fiscalización interna y la del control y supervisión a la que estarían sujetos por parte de la Contraloría General de la República.
  2. El 14 de marzo del 2002 se promulgó LEY Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, cuyo objeto es regular la organización y ejecución de las elecciones regionales. Teniendo como principales características las siguientes:
    • Las elecciones regionales se realizan cada cuatro años para elegir las autoridades de los gobiernos regionales, cuyo mandato proviene de la voluntad popular. Y las autoridades de los gobiernos regionales objeto de elección son:
      • El Presidente y el Vicepresidente.
      • Los miembros del Consejo Regional.
    • El Presidente y Vicepresidente del gobierno regional son elegidos conjuntamente por sufragio directo para un período de cuatro años.
    • El número de miembros de cada Consejo Regional, para esta primera elección, será igual al numero de provincias, y en el caso de la Provincia Constitucional del Callao, igual el numero de distrito, con un mínimo de siete. El presidente y el Vicepresidente regional integran dicho Consejo, fuera de este numero.
    • Los miembros del Consejo Regional son elegidos por sufragio directo para un período de cuatro años, en forma conjunta con la elección del Presidente y el Vicepresidente regional.
    • Cada provincia obtendrá como mínimo un representante en el Consejo Regional.
    • El presidente y vicepresidente y los demás miembros del Consejo Regional electos son proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones, juramentan y asumen sus cargos el 1 de enero del año siguiente al de la elección.
  3. El 18 de marzo del 2002, se promulga el DECRETO SUPREMO Nº 021-2002-PCM, convocándose a Elecciones Regionales y Municipales para el domingo 17 de noviembre de 2002, señalándose, así mismo que las elecciones regionales se realizan junto con las elecciones municipales, de acuerdo a Ley.
  4. El  20 de julio de 2002, se promulga, la LEY Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, la que por tratarse del documento guía para todo el proceso, se extrae un resumen, tomándose como elementos para este efecto, los conceptos y/o acciones que estén orientados y contribuyan a un proceso de descentralización con inversión. Entre las características mas saltantes se tiene:
    • Definiciones y Conceptos
      • El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y Gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomías propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación.
      • El Gobierno Nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República; los gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su respectiva circunscripción territorial.
      • El Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconómica.
      • La planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel.
    • Conducción y ejecución del proceso
      • La dirección y conducción del proceso de descentralización está a cargo del Consejo Nacional de Descentralización que se crea por la presente Ley.
      • El Consejo Nacional de Descentralización (CND) es un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con calidad de pliego presupuestario, cuyo titular es el Presidente de dicho Consejo que tiene rango y condición de Ministro de Estado
      • Entre sus funciones prioritarias se considera: Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, con arreglo a la presente Ley.
      • Para la conformación de las regiones y su creación se requiere  que se integren o fusionen dos o más circunscripciones departamentales colindantes, y que la propuesta sea aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum.
      • La regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados anteriormente.
      • Por Ley especial se fijan los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones.
    • Define, así mismo, el proceso de descentralización señalando la Transferencia de programas sociales y proyectos de inversión productiva regional, definiendo la distribución de los recursos de la privatización y concesiones e indicando cuatro etapas por los que debe discurrir el Proceso de la Descentralización:
      • Primera etapa: instalación y organización de los gobiernos regionales y locales
      • Segunda etapa: consolidación del proceso de regionalización
      • Tercera etapa: transferencia y recepción de competencias sectoriales.
      • Cuarta etapa: transferencia y recepción de competencias sectoriales en educación y salud.
  5. El 16 de noviembre del 2002, el Congreso de la República, promulgó la LEY Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que entre otras tiene las siguientes características:
    • Objeto y contenido de la Ley. Establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organización democrática, descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización
    • Finalidad. Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.
    • Misión del Gobierno Regional. La misión de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.
    • Definiciones y Conceptos:
      • Desarrollo regional. El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico social, poblacional,  cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.
      • Relaciones de cooperación y coordinación y proceso de integración regional. Define las relaciones de cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, y de éstos con los otros niveles de gobierno, orientados al proceso de integración y conformación de regiones y de coordinación en espacios macro-regionales.
      • Sostenibilidad. La gestión regional se caracteriza por la búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad.
      • Subsidiariedad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones.
      • Concordancia de las políticas regionales. Las políticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas nacionales de Estado.
      • Integración. La gestión regional promueve la integración intra-regional e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macro-regionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva.
      • Estructura orgánica. Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgánica básica siguiente:
        • El Consejo Regional, es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional.
        • La Presidencia Regional, es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional.
        • El Consejo de Coordinación Regional, es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Está integrado por los alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y atribuciones que le señala la presente Ley."
    • Régimen económico y financiero regional
      • Son recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la Descentralización y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y la gradualidad establecidos en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley.
      • También lo son, los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley.
      • El Fondo de Compensación Regional, FONCOR, forma parte de los recursos financieros destinados a los gobiernos regionales. Este Fondo se constituye inicialmente con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones. Los fondos son íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.
      • El Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), administrado por el Consejo Nacional de Descentralización. Los recursos de este fondo fomentarán el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno.
      • El FIDE es un fondo sostenible y concursable destinado exclusivamente al financiamiento y cofinanciamiento de proyectos.
      • Los Gobiernos Regionales pueden concertar y celebrar operaciones de endeudamiento. Asimismo, sólo podrán celebrar operaciones de endeudamiento externo, emisión de bonos y titulación de cuentas, con aval o garantía del Estado, previa aprobación del Gobierno Nacional.
    • Fiscalización y control
      • El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a ley y al reglamento del Consejo Regional.
      • El control a nivel regional está a cargo del órgano regional de control interno, el cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
    • Capacitación. El Consejo Nacional de Descentralización (CND),  homogenizará los contenidos de los programas de capacitación que se lleven a cabo y optimizará la utilización de los recursos actualmente destinados a ese fin. Para tal efecto realizará las siguientes acciones:
      • Convocar a las diversas fuentes de cooperación internacional no reembolsable para integrar sus actividades concordantes con este fin, en un plan nacional de capacitación en gestión pública para las regiones, convocando asimismo a las universidades y centros de investigación.
      • Formular el plan de asistencia técnica a los gobiernos regionales, para su aprobación por decreto supremo, el cual contendrá por lo menos los siguientes aspectos:
        • Apoyar la elaboración de un banco de datos e indicadores regionales que permitan la evaluación del desarrollo regional y el monitoreo de la gestión regional, dentro de las normas del Sistema Estadístico Nacional.
        • Formulación, actualización y evaluación de sus planes de desarrollo y proyectos de inversión, a fin de que los mismos constituyan guías efectivas para su acción.
        • Apoyar a los gobiernos regionales para que al aprobar su organización interna tengan en cuenta la situación de las sub regiones preexistentes y la posible integración de regiones.
      • Y en el Artículo 91, la conformación de juntas de coordinación interregional, las que a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralización, los Gobiernos Regionales podrán establecer, por común acuerdo, Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macro-regionales.
  6. El 9 de diciembre de 2002 con RESOLUCION PRESIDENCIAL Nº 031-CND-P-2002 se aprueba la directiva Nº 001-CND-P-2002, "Procedimiento para la Transferencia de los Activos y Pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional - CTARS a los Gobiernos Regionales"; de acuerdo a lo dispuesto en la segunda disposición transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización.
  7. El  01 de enero del 2003 el Congreso de la República, promulga la LEY Nº 27902 "Ley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867, para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y Regionalización":
    • Con el fin de fortalecer el proceso de Descentralización, y garantizar su desarrollo ordenado y progresivo, de acuerdo con lo señalado en el artículo 188 de la Constitución Política del Perú.
    • Incluyendo en la Estructura básica de Los Gobiernos Regionales: EL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL como el órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Integrado por los alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil.
  8. El 13 de marzo del 2003, con  RESOLUCION PRESIDENCIAL Nº 042-CND-P-2003 se aprueba el reglamento de organización y funciones del Consejo Nacional de Descentralización, teniendo como principales características las siguientes:
    • En el Artículo 2, se señala: de conformidad con lo establecido en el Artículo 22 de la Ley Nº 27783 el CND está a cargo de la dirección y conducción del proceso de descentralización.
    • En el Artículo 3: para cumplir con las responsabilidades que le asigna la Ley, el CND cuenta con una Secretaría Técnica que asume las funciones delegadas por el Presidente del Consejo Nacional de Descentralización
    • En el Artículo 5: de acuerdo al Artículo 23 de la Ley de Bases de Descentralización, el CND es un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y con calidad de pliego presupuestario, cuyo titular es el presidente del CND.
    • En el Artículo 6: El Consejo Nacional de Descentralización dirige, conduce y coordina el proceso de descentralización, orientado a lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible del país. Siendo su rol el de apoyar, asesorar, articular y facilitar la gestión de los gobiernos regionales y locales en el logro de sus finalidades y objetivos.
    • En el Artículo 8: el Consejo Nacional de Descentralización está presidido por un presentante del Presidente de la República y está conformado por dos (2) representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos (2) representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos (2) representantes de los gobiernos regionales, un (1) representante de los gobiernos locales provinciales y un (1) representante de los gobiernos locales distritales.
    • En el Artículo 10: el CND tiene autonomía técnica, administrativa y económica en el ejercicio de sus funciones, que, entre otras, son las siguientes:
      • Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales.
      • Capacitar y especializar en gestión y gerencia pública a los funcionarios y empleados de los Gobiernos Regionales y Locales
      • Coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local.
      • Canalizar y apoyar la cooperación técnica nacional e internacional.
      • Brindar asistencia técnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones, en coordinación con los organismos especializados del gobierno nacional.
  9. El 27 de mayo del 2003 El Congreso de la República promulga la LEY 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, la que tiene como objeto establecer normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.
    • Señalando para este efecto que la estructura, organización y funciones de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país.
    • Para lo cual los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

El diario El Comercio en una nota elaborada por José Antonio Indacochea, publicada el 06/07/2003, analiza lo realizado hasta esa fecha en el tema de regionalización, señalando los objetivos alcanzados, así como los que se tiene pendientes.

En dicha publicación menciona "Lo último que han acabado es el Plan Nacional de Desarrollo Territorial, el cual reúne los proyectos críticos cuya urgente implementación debe constituir el norte de los esfuerzos públicos y privados a favor del desarrollo nacional y de marco para la articulación de los planes regionales y locales de desarrollo.

El CND y las regiones están cumpliendo con su cometido, pero falta que esta intención se complemente con el trabajo concienzudo del Congreso, en donde faltan aprobar la ley de inversiones privadas para las regiones (fomento de inversión), ley de la descentralización fiscal y la ley que crea el sistema de acreditación de competencia".

Y, el día 11 de julio, el diario El Peruano, nos entrega la noticia que durante la sesión de la comisión permanente el día anterior, se aprobó la Ley de Promoción de Inversión en la Regiones, mencionándose que dicha norma establece el contexto legislativo en que se desarrollará la inversión en los gobiernos locales, señalando así mismo que dicha norma prevé la creación, en cada región un banco de proyectos, en la que se incluirá y promoverá toda propuesta que sea materia de inversión.

El 8 de agosto del 2003, se promulga la Ley Nº 28056, Ley Marco de Presupuesto Participativo, que tiene por objeto y finalidad, asegurar la efectiva participación de la sociedad civil, recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad para considerarlos en los presupuestos regional y local de modo que les permita alcanzar objetivos estratégicos de desarrollo humano integral y sostenible.

El 13 de agosto del 2003, se promulga la Ley Nº 28059, Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, que tiene como objeto: "establecer el marco normativo para que el Estado, en sus tres niveles de gobierno, promueva la inversión de manera descentralizada como herramienta para lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible de cada región, en alianza estratégica entre los gobiernos regionales, locales, la inversión privada y la sociedad civil".

Puede observarse que todos estos cambios, generados en un tiempo tan corto, obligan a los emprendedores a una revisión profesional y exhaustiva de todas las normas  y modalidades de contratación empresarial con los gobiernos regionales y locales, a la luz de estas nuevas reglas de juego, de tal forma que se consiga ofrecer a los posibles inversionistas la adecuada estabilidad jurídica y tributaria que ellos requieren, y los gobiernos, regional y local, cumplan con su función promotora de las potencialidades locales de tal forma que se consiga una real y efectiva descentralización con inversión.

1.4. Descentralización y gobernabilidad

Estamos acostumbrados a ver todas las cosas generalmente desde un punto de vista frontal, este hecho hace que sea complicada la visualización de imágenes y/o ideas o conceptos no sólo de frente sino también de perfil.

Si hacemos este ejercicio, imaginando la estructura orgánica del Estado y el Gobierno peruano de perfil, se tendrá la sorpresa de que no existe ni existía una subordinación  jerárquica, administrativa y organizativamente hablando, de los gobiernos locales al gobierno central, pudiéndose dar por este hecho, la situación de "desobediencia o insubordinación" de cualquier alcalde ante el señor Presidente de la Republica.

Estructura del poder (vistal frontal)

Este vacío que generaba gobiernos paralelos, se complica y se hace más notorio al crearse los gobiernos regionales; pues en ese momento se tendría tres gobiernos paralelos. Este paralelismo, entre el gobierno regional y el gobierno local se corrige cuando se publica la ley N° 27680 Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del título IV, sobre Descentralización, al establecer en el artículo 191° la estructura orgánica básica de los gobiernos regionales, conformada por el consejo regional como órgano normativo y fiscalizador, el presidente como órgano ejecutivo y el Consejo de Coordinación Regional integrado por Alcaldes Provinciales y representantes de la sociedad civil, generándose este espacio, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades.

Sin embargo, si bien en esta ley de reforma constitucional, se señala con claridad los órganos de gobierno de las regiones y se indican el rol, composición y funciones del Consejo de Coordinación Regional, esta ley no señala ni define la relación que debe existir entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales.

Estructura del poder (vistal lateral)

En este marco la descentralización y regionalización del país, al llevarnos a cambios profundos y trascendentales que nos plantea un nuevo escenario para la conducción y gestión de nuestra Nación, obliga a que en la nueva estructura del estado se defina un nuevo espacio, similar al del Consejo de Coordinación Regional de los gobiernos regionales, donde el Presidente de la República, junto con los Presidentes Regionales, tengan un órgano formal para adoptar nuevas formas de gestión y gobernabilidad.

Este vacío Constitucional logré detectarlo en diciembre del 2001 y en enero del año 2002 elaboré un Proyecto de Ley, que entregué a un Señor Congresista de la República, para que sea presentada como una iniciativa parlamentaria y al que denominé creación del consejo nacional de presidentes regionales.

Este hecho se produjo en Marzo del 2002 en la que se presentó, pero de una manera diferente a la inicialmente planteada, haciendo que los cambios introducidos hagan inviable, constitucionalmente hablando esta Iniciativa. El Proyecto tuvo dictamen negativo de la Comisión de Descentralización y Regionalización el 10/09/2002, por lo que el vacío Constitucional hasta la fecha persiste.

1.5. Consejo Nacional de Presidentes Regionales

Con el objeto de poder mostrar con suficiente detalle este hecho, así como el planteamiento de solución, que se tiene elaborado en el Proyecto de Ley antes mencionado, voy a resumir y visualizar todo lo indicado. Señalando para este efecto las partes pertinentes de la Constitución del 93, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

  1. La Constitución del 93
    • Art. 43; el Estado es uno e indivisible y su Gobierno es unitario, representativo y descentralista.
    • Art. 118; corresponde al Presidente de la República 3) Dirigir la política general del Gobierno.
    • Art. 188; la descentralización constituye una política permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país.
    • Art. 189; señala la división del territorio de la República y sus niveles de gobierno donde deben preservarse la unidad e integridad del estado y de la nación.
    • Art. 191 (Ley N° 27680 Ley de Reforma Constitucional); establece la estructura básica de los gobiernos regionales: el presidente cómo órgano ejecutivo, el Consejo Regional cómo órgano normativo y fiscalizador y el Consejo de Coordinación Regional, integrado por los Alcaldes Provinciales, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades.
  2. Ley de Bases de la Descentralización
    • Art 3; la Descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país.
    • Art 7; inc7.2, el gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República.
    • Art 18; el Poder Ejecutivo, elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo.
    • Art 22; la conducción del proceso de descentralización esta a cargo del Consejo Nacional de Descentralización.
    • Art 23; inc 23.2, el Consejo Nacional de Descentralización, será presidido por un representante del Presidente de la República y estará conformado entre otros por dos representantes de los gobiernos regionales.
    • Art 26; competencia exclusiva del gobierno nacional, diseño de políticas nacionales y sectoriales.
    • El  gobierno nacional, los regionales y locales, mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades.
  3. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
    • Se aprobó sin considerar la participación de la población en el Concejo de Coordinación Regional, con lo cual se iba contra lo señalado en el Art. 191 de la Constitución. Posteriormente fue subsanado con la modificación que se realizó en enero del 2003.
    • El vacío Constitucional que debía ser subsanado para generar la norma legal para que el Gobierno Nacional y el Regional, tengan un espacio de coordinación para lograr la coherencia en las políticas nacionales y sectoriales, persiste.

1.5.1. Conclusiones

  1. La Constitución
    • El Estado es uno e indivisible, su gobierno es unitario y el señor Presidente dirige la política general del Gobierno.
    • La descentralización es una política permanente cuyo objetivo es el desarrollo integral del País.
    • En la estructura básica de los gobiernos regionales se genera el Consejo de Coordinación Regional, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades.
  2. La Ley de Bases de la Descentralización
    • Define: la jurisdicción del Gobierno Nacional es en todo el territorio de la República y el Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales.
    • Señala: es competencia exclusiva del Gobierno Nacional, el diseño de Políticas Nacionales y Sectoriales.
    • Indica: los tres gobiernos deben mantener relaciones de coordinación y apoyo mutuo, articulando, el interés nacional con las regiones y localidades. Pero, no genera el espacio donde debían desarrollarse estas acciones.
    • Y delega en el CND: la dirección y conducción del proceso de descentralización, subordinando a los representantes de los Gobiernos Regionales a un funcionario nombrado por el Poder Ejecutivo.
  3. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
    • Se tiene solamente el Consejo de Coordinación Regional, persistiendo el vacío constitucional para que el Gobierno Nacional y el Gobierno Regional logren un espacio que posibilite una adecuada Gobernabilidad.

1.5.2. Sugerencias

  1. Debe crearse el Consejo Nacional de Presidentes Regionales como espacio de consulta y coordinación entre los niveles de gestión nacional y regional, de tal forma que la Política Nacional y la Gobernabilidad del Estado, pueda ser manejada en forma coherente para lograr el desarrollo integral y equilibrado del país.
  2. Debe ampliarse, en la Constitución, las facultades del Señor Presidente (Art. 118) a fin de que no sólo dirija la política general del Gobierno, sino que también convoque y presida el Consejo Nacional de Presidentes Regionales.

1.6. Consecuencia: gestión y gobernabilidad

Para suplir el vacío Constitucional existente, debe crearse el Consejo Nacional de Presidentes Regionales, con rango Constitucional, como un espacio de consulta y coordinación de carácter autónomo y dependiente del poder Ejecutivo, el mismo que debería tener como secretario técnico al Presidente del Consejo Nacional de Descentralización.

Este hecho posibilitaría que el gobierno tenga una mejor estructura orgánica, menos dependiente de un solo organismo (Presidencia del Consejo de Ministros) que muchas veces puede convertirse en cuello de botella para una gestión mas ampliada y como consecuencia para la Gobernabilidad. De esta manera, las características más importantes de este hecho serían:

Estructura del poder propuesta (vistal lateral) Estructura del poder propuesta (vistal frontal)

En Octubre del 2002, hice una exposición del tema y mencionaba: "Existe un vacío Constitucional que de no ser subsanado, haría imposible, legalmente hablando, la gobernabilidad del país, a partir del 1 de enero del 2003, cuando se creen los gobiernos regionales".

Y en diciembre del 2002, volví a insistir: "Ese vacío no se a subsanado, pues, pese a las propuestas de todos los Partidos en el Congreso, NINGUNO visualiza la NO EXISTENCIA DE UN ESPACIO FORMAL, Constitucionalmente hablando, DONDE EL SEÑOR PRESIDENTE Y LOS PRESIDENTES REGIONALES PUEDAN DIALOGAR, A INSTANCIAS DEL PRIMER MANDATARIO; un partido a planteado un espacio que desde mi juicio es inconstitucional, puesto que no se puede someter a los Presidentes Regionales, elegidos por el pueblo, a un funcionario nombrado por la Presidencia de la República (al Presidente del Consejo Nacional de Descentralización)".

En abril del 2003 (Aviso publicado el 04 de abril del 2003) se han suscitado dos hechos que lamentablemente parecerían estar dándome la razón:

A modo de conclusión, podría señalarse que, si se llenase el vacío constitucional creando el CONSEJO NACIONAL DE PRESIDENTES REGIONALES y se facultase al Señor Presidente de la República para CONVOCAR y PRESIDIR  este organismo, se evitaría todo este tipo de inconvenientes y mas aún para no detener el proceso de descentralización, en su Ley Orgánica debía considerarse como secretario técnico al Presidente del Consejo Nacional de Descentralización. Para este efecto, en el Anexo 1, se presenta el proyecto de reforma constitucional que cubriría este vacío.